Rozhovor: Odpovědnost zastupitele
Zastupitelům je zákonem uložena povinnost přistupovat k majetku obce s péčí řádného hospodáře. Co si pod tímto přesně představit? Kde se jako zastupitel obce vzdělávat? Zeptali jsme se odborníků. Pro Moravské hospodářství odpovídal právník Petr Bouda z advokátní kanceláře Frank Bold Advokáti.
Kde je zakotvena občanskoprávní odpovědnost zastupitele?
Občanskoprávní odpovědnost zastupitele obce ale též městské části či městského obvodu – je zakotvena ve dvou právních předpisech: jednak v občanském zákoníku, jednak v zákoníku práce. Při odpovědi na otázku, podle jakého předpisu bude zastupitel obce odpovídat za možnou škodu způsobenou obci, je třeba určit, zda zastupitel obce jednal v rámci výkonu své funkce obecního zastupitele, nebo ne.
Pokud zastupitel obce způsobí obci škodu jinak než v rámci výkonu své funkce obecního zastupitele, odpovídá jako jakákoli jiná soukromá osoba dle obecné právní úpravy odpovědnosti za škodu podle občanského zákoníku. Podle něho každý škůdce odpovídá za vzniklou škodu, způsobenou protiprávním jednáním, pokud je mezi škodou a protiprávním jednáním příčinná souvislost. Zpravidla je vyžadováno též zavinění, a to alespoň nedbalostní.
Pokud však zastupitel způsobí obci škodu v rámci výkonu funkce obecního zastupitele, pak odpovídá jako zaměstnanec, za kterého je pro tyto účely považován (a obec je považována za jeho zaměstnavatele), tedy podle zákoníku práce. Použití ustanovení zákoníku práce na odpovědnost zastupitele obce za škodu výslovně stanoví zákon o obcích a zákon o hl. m. Praze,[1] obojí ve znění od 1. 1. 2018. Zastupitel obce tak odpovídá za škodu v případě, že způsobil obci škodu (tedy majetkovou újmu či ušlý zisk), a to zaviněným porušením povinnosti při výkonu funkce obecního zastupitele nebo v přímé souvislosti s ním. Porušením je přitom nejen protiprávní výkon funkce obecního zastupitele, ale i nečinnost v případě, že právní předpisy vyžadují aktivitu, přičemž mezi porušením povinnosti zastupitele obce a vzniklou škodou obci je příčinná souvislost.
Podotýkám, že obec bude povinna prokázat zavinění zastupitele obce, výjimky z tohoto pravidla uvedené v zákoníku práce nejsou relevantní.
Relevantní z hlediska zavinění zastupitele obce však patrně bude ustanovení § 159 odst. 1 občanského zákoníku. To ukládá ve své první větě každému, kdo přijme funkci člena voleného orgánu (tedy i zastupiteli obce), povinnost vykonávat ji s péčí řádného hospodáře. Tato povinnost je nesporná, ostatně s péčí řádného hospodáře musí jednat i samotná obec, za kterou právně jednají právě zastupitelé.
Ve druhé větě pak toto ustanovení stanoví vyvratitelnou domněnku nedbalostního zavinění zastupitele v případě, že škoda byla obci způsobena porušením povinnosti zastupitele obce jednat s péčí řádného hospodáře, pokud takový zastupitel obce péče řádného hospodáře nebyl schopen, ač to musel při přijetí funkce člena zastupitelstva obce, nebo alespoň v průběhu výkonu této funkce, zjistit. Obec tedy nebude muset zavinění zastupitele obce prokazovat a bude naopak na zastupiteli obce, aby domněnku vyvrátil vlastními tvrzeními a důkazy. Aplikaci § 159 odst. 1 občanského zákoníku na zavinění zastupitele obce podle mého názoru nebrání ani § 2401 odst. 1 občanského zákoníku (odkazující v obecné rovině na zákoník práce), ani § 4 zákoníku práce (subsidiární aplikace občanského zákoníku na pracovněprávní vztahy).
S jakou největší mýlkou se v praxi setkáváte z hlediska odpovědnosti zastupitelů – je mezi zastupiteli dostatečné povědomí o zodpovědnosti funkce, kterou zastávají?
Vybrat jeden největší mýtus týkající se odpovědnosti zastupitelů za výkon funkce je obtížné, pokud pominu mýtus týkající se trestní odpovědnosti, podle něhož „je každý zastupitel obce jednou nohou v kriminále“, který je naprosto neopodstatněný, což potvrdila analýza Nejvyššího státního zastupitelství. Mýtem týkajícím se soukromoprávní odpovědnosti zastupitelů je tvrzení, podle něhož „zastupitel obce ručí celým svým majetkem a každé rozhodnutí pro něj i jeho rodinu může být likvidační“, s čímž je spojena obava z neochoty občanů kandidovat ve volbách do obecních zastupitelstev a požadavek, aby zastupitelé obce nesli výhradně politickou odpovědnost. Jednak není pravda, že by zastupitel obce ručil vždy celým svým majetkem, jednak případů, kdy obec skutečně vymáhá náhradu škody způsobené zastupitelem obce, je minimum. Konečně ze statistik voleb do obecních zastupitelstev nevyplývá ani významný pokles osob kandidujících osob.
Pokud zastupitel svým jednáním způsobí obci škodu, do jaké výše odpovídá svým majetkem?
Odpověď závisí – stejně jako u první otázky – primárně na tom, zda zastupitel obce způsobil škodu obci jako soukromá osoba, anebo v rámci výkonu své funkce obecního zastupitele. V případě, že zastupitel obce způsobí obci škodu jinak než v rámci výkonu své funkce obecního zastupitele, není výše jeho odpovědnosti za škodu v zásadě limitována ničím. Uplatní se odpovědnost za škodu dle občanského zákoníku, včetně možného snížení náhrady škody v důsledku spoluzavinění obce nebo moderace výše náhrady škody způsobené neúmyslně.
Ovšem v případě, že zastupitel obce způsobí obci škodu v rámci výkonu své funkce obecního zastupitele, pak se uplatní úprava v zákoníku práce, která limituje výši náhrady škody, za kterou odpovídá zastupitel obce, do výše čtyřapůlnásobku jeho „průměrného měsíčního výdělku“, pokud byla škoda obci způsobena nedbalostně. Navíc se uplatní omezení, že takový nedbalostně si počínající zastupitel obce bude povinen hradit pouze skutečnou škodu a nikoli též ušlý zisk obce. Uvedené ustanovení zákoníku práce se přitom použije namísto obecné právní úpravy náhrady škody dle občanského zákoníku. Pouze v případě, že by zastupitel obce způsobil obci škodu úmyslně, v opilosti nebo „po zneužití“ jiné návykové látky, by takový zastupitel obce odpovídal neomezeně, tedy celým svým majetkem, a to nejen za skutečnou škodu, ale též za ušlý zisk obce. Opomenout nelze ani odpovědnost zastupitele obce za škodu v případě neupozornění obce na škodu hrozící obci nebo za nezakročení proti hrozící škodě, ačkoli by tím bylo zabráněno bezprostřednímu vzniku škody. V tomto případě zastupitel odpovídá až do výše trojnásobku průměrného měsíčního výdělku.
Otázkou je, jak v případě zastupitele obce určit průměrnou výši jeho měsíčního výdělku, pokud fakticky není zaměstnancem obce a za výkon funkce zastupitele nepobírá mzdu ani plat. Odpověď plyne ze zákona o obcích a zákoníku práce, podle kterého se průměrný výdělek zjistí z hrubé mzdy nebo platu zúčtovaného zaměstnanci k výplatě v rozhodném období a z odpracované doby (tj. doby, za kterou přísluší zaměstnanci mzda nebo plat). Namísto platu bude v případě zastupitele obce použita odměna uvolněných a neuvolněných členů zastupitelstva obce, jejíž výše bude určena dle zákona o obcích a nařízení vlády o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, včetně mimořádných odměn, resp. jejich poměrné části. Jiné odměny nebo např. odchodné se nezapočítají. Odpracovanou dobou pak bude 24 hodin denně 7 dní v týdnu, neboť zastupitel obce nemá pracovní dobu (nelze ji redukovat na dobu účasti na zasedání zastupitelstva nebo jiných orgánů obce, kterých je členem), vyjma dní, během kterých uvolněný zastupitel obce neměl nárok na odměnu (u neuvolněných zastupitelů k této redukci odpracované doby nedochází). Podotýkám, že možnou výši náhrady škody nelze snížit tak, že se zastupitel obce odměny za výkon funkce, nebo její části, vzdá.
Je zřejmé, že důsledkem zákona č. 99/2017 Sb., který novelizoval zákon o obcích i zákon o hlavním městě Praze, je výhodnější režim, než který měli zastupitelé obcí podle předchozí právní úpravy, kdy se na ně nahlíželo jako na kterékoli jiné členy voleného orgánu právnické osoby, odpovídající v zásadě celým svým majetkem.
Z hlediska výše náhrady škody způsobené obci zastupitelem obce v rámci výkonu jeho funkce je relevantní rovněž § 257 odst. 4 zákoníku práce , podle něhož v případě, že škodu způsobil také zaměstnavatel (tedy obec), hradí zaměstnanec (zde zastupitel obce) jen poměrnou část škody podle míry svého zavinění.
Jak je možné definovat řádného hospodáře? Jaká je praxe ve vymahatelnosti, pokud zastupitel z nedbalosti/nevědomosti způsobí obci škodu?
Občanský zákoník obsah pojmu „péče řádného hospodáře“ nijak blíže nevymezuje a ponechává jej na judikatuře a komentářích odborné veřejnosti. Ta se soustředí zejména na vymezení standardu péče řádného hospodáře u členů statutárních orgánů obchodních společností ve smyslu zákona o obchodních korporacích. Ten pak lze analogicky aplikovat i na jednání zastupitelů obcí, kteří mají povinnost jednat s péčí řádného hospodáře.
Součástí péče řádného hospodáře je povinnost péče, zahrnující požadavek jednat s potřebnými znalostmi a pečlivostí. To nutně neznamená, že by zastupitel obce musel mít znalosti k řešení odborných otázek, které je třeba při řízení obce zodpovědět (např. znalosti auditu, práva, provozování vodovodu). Musí však mít dostatečné manažerské schopnosti k tomu, aby zajistil zodpovězení takových otázek skutečnými odborníky (např. auditory, právníky, provozovateli vodovodů). Dále je součástí péče řádného hospodáře také povinnost loajality zastupitele vůči obci. Její součástí je dle názorů odborné veřejnosti rovněž povinnost řídit se pouze legitimními zájmy právnické osoby, jejichž realizace neodporuje právním předpisům a dobrým mravům, tedy povinnost legality. To znamená, že zastupitel jednak nemůže jednat protiprávně, přestože by z takového protiprávního jednání měla obec prospěch, jednak musí dodržovat právní předpisy, přestože to pro obec může být nevýhodné (např. respektovat platné a závazné rozhodnutí v místním referendu, ačkoli to znemožní obci plnit smlouvu s developerem a hrozí tak odpovědnost obce za škodu).
Vymahatelnost náhrady škody způsobené zastupitelem obce při výkonu jeho funkce je v praxi problematická, neboť je to primárně obec samotná, která odpovídá za škodu, nikoli konkrétní zastupitel obce. Obec povinná k náhradě škody má vůči zastupitelům obce následný regres. Je tedy na rozhodnutí zastupitelstva obce, a tedy na zastupitelích obce, zda budou náhradu škody vymáhat, k čemuž může chybět vůle zastupitelů hnát k odpovědnosti za škodu své kolegy (změna složení zastupitelstva po volbách do obecního zastupitelstva může vést ke změně názoru obce ohledně uplatňování náhrady škody). Podotýkám, že podle zákona o obcích je povinností obce (a tedy povinností zastupitelů obce) včas uplatňovat právo na náhradu škody a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv, proto nečinnost zastupitelů obce ohledně vymáhání náhrady škody může zavdávat odpovědnost zastupitelů obce za takto způsobenou škodu, pokud by její vymožení bylo možné.[2] Dalším problémem je pak již zmíněná výše náhrady škody, kterou obec může vymáhat – v případě neuvolněných zastupitelů obce odpovědných za škodu způsobenou nedbalostně totiž bude možná náhrada škody minimální, pokud vůbec nějaká. Kromě toho některá zastupitelstva obcí ve snaze ztížit možné vymáhání škody přistoupila v případě rozhodování o „problematických“ bodech programu k tajným hlasováním o jednotlivých usneseních, takže ze zápisu ze zasedání zastupitelstva nelze zjistit, který zastupitel obce jak hlasoval, pokud není rozhodnutí jednomyslné. Zákony takový postup umožňují, resp. nezakazují).[3] Komplikací naopak není možnost společné odpovědnosti několika zastupitelů obce, kteří jí způsobili škodu (např. všichni, kdo hlasovali pro usnesení, v jehož důsledku obci vznikla škoda), neboť právní úprava v občanském zákoníku dopadá právě na tyto případy, kdy stanoví společnou a nerozdílnou náhradu škody každého z nich.
Co se týká praxe, rozsudků soudu, kterými by bylo zastupiteli obce uloženo nahradit škodu způsobenou obci, je naprosté minimum. Obce totiž uzavírají pojištění, ze kterých hradí případné škody (např. uložené pokuty) způsobené zastupiteli obce při výkonu funkce a tyto již dále nevymáhají (což nevylučuje možnost, že se následně regresní úhrady domáhají pojišťovny).
Lze zmínit rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 5. 2005,4, týkající se odpovědnosti starosty za škodu způsobenou obci nedoručením výpovědí z pracovního poměru, rozsudek okresního soudu v Liberci z roku 2017, týkající se odpovědnosti starosty za škodu způsobenou obci uložením pokuty ze strany ÚOHS a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2017, kterým byla zamítnuta žaloba na náhradu škody vůči starostovi obce, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2018, kterým bylo odmítnuto dovolání obce proti zamítnutí žaloby obce na náhradu škody, způsobenou uložením pokuty obci ze strany ÚOHS, vůči starostce obce, usnesení téhož soudu ze dne 16. 5. 2018, kterým bylo odmítnuto dovolání města proti zamítnutí žaloby o náhradu škody vůči starostce města. Nejnovější je pak rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2019, týkající se odpovědnosti starosty za škodu a regresního nároku pojistitele, se kterým měla obec sjednáno pojištění, na plnění vůči starostovi.
Kde se mohou zastupitelé z hlediska právní odpovědnosti vzdělávat?
K tématu odpovědnosti zastupitele obce jsou soukromými advokátními kancelářemi pořádány semináře a webináře. Dalším zdrojem informací mohou být i semináře a webové stránky Svazu měst a obcí ČR nebo Sdružení místních samospráv ČR. Rovněž lze vyjít z metodických doporučení k činnosti územních samosprávných celků Ministerstva vnitra, odboru veřejné správy, dozoru a kontroly.
Mají v době nouzového stavu zastupitele (případně další představitele obce – radní) nějaké další povinnosti?
Obecně podle ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, má vláda spolu s vyhlášením nouzového stavu vymezit, které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají, s tím, že podrobnosti stanoví zákon. Tím je patrně krizový zákon, avšak jeho ustanovení v § 18 až 23 ukládají zvláštní povinnosti při řešení krizových situací (tedy i nouzového stavu) pouze starostovi a obecnímu úřadu, nikoli přímo zastupitelům obce (pokud odhlédneme od faktu, že starosta je vždy členem zastupitelstva obce).
[1] Co platí v případě obcí, platí obdobně i pro hl. m. Prahu a její městské části.
[2] Tj. pokud by vymáhání škody po konkrétním zastupiteli obce bylo zjevně bezúčelné, např. pro jeho nemajetnost, nebo pro náklady spojené s vymáháním náhrady škody, pak by obec neměla náhradu škody vymáhat, a to s ohledem na povinnost péče řádného hospodáře
[3] Vhodnější je pojištění obce za škody způsobené zastupiteli, ev. individuální pojištění odpovědnosti zastupitele obce, na které může obec dokonce zastupiteli obce poskytnout příspěvek dle zákona o obcích.
